Поиск по сайту:
Главная страница » Лицензирование » Сфера применения

Сфера применения закона "О лицензировании"




1. Объектом данных правоотношений является механизм лицензирования, который предполагает не только процесс выдачи и получения лицензии, но и правотворческую (принятие нормативно-правовых актов в области лицензирования отдельных видов деятельности), правоприменительную (переоформление, аннулирование лицензий, ведение реестров лицензий и т.п.) и правоохранительную (контроль и привлечение к ответственности за нарушение законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности) функции лицензирующих органов. При этом данный объект правоотношений строго ограничен перечнем видов деятельности, предусмотренных п. 1 ст. 17 Закона "О лицензировании", а именно 87 видами деятельности. Следовательно, все другие виды деятельности не подпадают под действие данного Закона в силу того, что для их осуществления либо вообще не требуется лицензия, либо установлен особый порядок лицензирования.

Для эффективного развития современной экономики необходимо четкое установление пределов действия института лицензирования без чрезмерного расширения или необоснованного сокращения лицензируемых видов деятельности. Это связано прежде всего с тем, что избыток лицензируемых видов деятельности порождает так называемые административные барьеры, которые мешают развитию государства с рыночной экономикой. В настоящее время пришло осознание того, что государственное влияние эффективнее тогда, когда устанавливаются общие правовые рамки деятельности, в которых предоставляется полная свобода предпринимательской инициативе. При этом очень важны детальная правовая регламентация указанного явления на федеральном уровне и единый законодательный подход к формированию перечня лицензируемых видов деятельности.

Анализ истории лицензирования в России показывает непродуктивность регулирования отношений, складывающихся в сфере лицензирования, большим количеством разноуровневых нормативных актов. Так, принятый в декабре 1990 г. Закон РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" предоставил свободу субъектам предпринимательства, в том числе и в выборе сфер деятельности. Государство оставило за собой монопольное право на осуществление лишь небольшого перечня видов деятельности, связанных с оружием, наркотиками, радиоактивными и драгоценными металлами, особо опасными заболеваниями, орденами и медалями, а также производством ликероводочных и табачных изделий. Перечень лицензионных видов деятельности и порядок получения лицензии определялись Советом Министров РСФСР и Советами Министров входящих в ее состав республик или уполномоченными ими органами. Последующие корректировки законодательства, уравнявшие в правах субъекты РФ, распространили названные права на исполнительные органы власти краев, областей и городов федерального значения. В тот период в лицензионном нормотворчестве принимали участие и Верховный Совет СССР, и Президент, и Правительство Российской Федерации. Большую активность во внедрении системы лицензирования проявили отраслевые министерства. Таким образом, к началу 1993 г. были изданы более ста документов по вопросу лицензирования. В результате сложилась ситуация, при которой лицензированию подлежали почти все виды деятельности. Бессистемное вмешательство государственных органов в деятельность предприятий привело к тому, что арбитражные суды начали рассматривать иски об отмене актов, вводящих лицензирование, участились случаи обращения в суд предприятий, которым было отказано в выдаче лицензий.

Вышеприведенные факты свидетельствуют о том, что в первые годы лицензирование использовалось скорее для управления, нежели для регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. В последние годы использование лицензирования как инструмента для вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий стало встречаться намного реже: растет осознание того, что государственное влияние эффективнее тогда, когда устанавливаются общие правовые рамки деятельности, в которых предоставляется полная свобода предпринимательской инициативе.

2. В законе "О лицензировании" строго очерчен круг субъектов, принимающих участие в процессе лицензирования. Это прежде всего органы исполнительной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов, которые, выполняя поставленные перед ними задачи в области лицензирования, наделены властными полномочиями по отношению к таким субъектам лицензирования, как юридические лица и индивидуальные предприниматели.

К федеральным органам исполнительной власти в первую очередь следует отнести Правительство РФ, поскольку на него возложены такие важные в области лицензирования задачи, как утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности, определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, установление видов деятельности, лицензируемых органами исполнительной власти субъектов РФ. Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" установлен Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование.

Органы исполнительной власти республик, краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерального значения принимают участие в механизме лицензирования по видам деятельности, утвержденным вышеназванным Постановлением Правительства РФ.

В научной литературе встречаются точки зрения, более широко трактующие субъектный состав правоотношений в области лицензирования. Так, высказано мнение, что в лицензионных отношениях участвуют все органы государственной власти, в частности: федеральные органы законодательной власти в лице Государственной Думы и Совета Федерации, органы законодательной (представительной) власти субъектов, Президент РФ, а также суды Российской Федерации. Представляется, что все вышеназванные органы являются субъектами лицензионных отношений опосредованно: ими принимаются общеправовые нормативные акты в сфере лицензирования, рассматриваются судебные споры по вопросам лицензирования. Однако непосредственного участия в лицензионных отношениях, на которые распространяется действие комментируемого Закона, они не принимают, поскольку названный нормативный акт четко определяет субъектов правоотношений, возникающих в связи с лицензированием отдельных видов деятельности.

Субъектами названных правоотношений наряду с исполнительными органами власти являются и юридические лица, создаваемые в форме коммерческих или некоммерческих организаций, и индивидуальные предприниматели, поскольку именно они заинтересованы в получении лицензии для успешного осуществления соответствующих видов деятельности и являются инициаторами таких правоотношений. Так, для фирмы, обладающей значительными конкурентными преимуществами, лицензия - это справедливое вознаграждение за ее предыдущие заслуги, позволившие добиться такого преимущества, в виде ограничения конкуренции, а значит, увеличения доходов и спокойной жизни; для других фирм и индивидуальных предпринимателей - это планка качественного роста организации работы.

От имени всех вышеназванных органов власти и юридических лиц действуют их должностные лица. Однако их не следует относить к субъектам лицензионных отношений, поскольку должностные лица всегда представляют тот или иной орган власти (юридического лица), реализуют его компетенцию, а права и обязанности, закрепляемые за должностным лицом, есть не что иное, как полномочия этого органа. В рассматриваемых же отношениях принимают участие именно органы власти или юридические лица, а не их должностные лица.

3. Поскольку по своей природе лицензирование - это форма государственного регулирования предпринимательства, выражающаяся в юридическом запрете заниматься той или иной деятельностью без получения специального разрешения, то возникающие в этой сфере правоотношения между лицензирующими органами и предпринимателями являются "вертикальными", поскольку складываются при осуществлении особого вида публичной деятельности - лицензионной. "Вертикальные" правоотношения - это отношения власти-подчинения, где лицензирующий орган дает властные предписания субъектам предпринимательской деятельности, а те, в свою очередь, обязаны исполнять указанные предписания, а неисполнение влечет за собой привлечение к ответственности. При этом сам предприниматель берет на себя обязательства осуществлять лицензируемый вид деятельности, соблюдая специальные правила, а государство предоставляет ему право вести эту деятельность.

4. Пункт 2 статьи 1 закона "О лицензировании" дает исчерпывающий перечень видов деятельности, на которые не распространяется действие Закона. Данное положение обусловлено рядом особенностей перечисленных видов деятельности, их специфическим характером, сроками действия, особым характером ответственности за нарушение условий лицензии, специальными нормативными актами, регулирующими особый порядок лицензирования.

Кратко остановимся на особенностях лицензирования этих видов деятельности, позволяющих вывести их из-под сферы действия Закона "О лицензировании".

Так, согласно Федеральному закону "О банках и банковской деятельности" от 02.12.1990 N 395-1 (в ред. от 08.04.2008), лицензия на осуществление банковских операций кредитной организации выдается Центральным банком Российской Федерации (далее - ЦБ РФ) после ее государственной регистрации. Такие лицензии выдаются без ограничения сроков ее действия. Закон "О банках и банковской деятельности" предусматривает особый вид ответственности для кредитных организаций, осуществляющих банковские операции без соответствующей лицензии: ЦБ РФ вправе предъявить в арбитражный суд иск о ликвидации юридического лица, осуществляющего без лицензии банковские операции, если получение такой лицензии является обязательным. Граждане, незаконно осуществляющие банковские операции, несут в установленном законом порядке гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность (ст. ст. 12 - 13 Закона).

Учитывая специфику такого предмета лицензирования, как деятельность, связанная с защитой государственной тайны, Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. 01.12.2007) устанавливает, что для получения допуска предприятиями, учреждениями и организациями к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, необходимо наличие лицензии на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности. Лицензия на проведение указанных работ выдается на основании результатов специальной экспертизы предприятия, учреждения и организации и государственной аттестации их руководителей, ответственных за защиту сведений, составляющих государственную тайну. Более того, в указанном Законе установлен ряд обязательных условий, при выполнении которых предприятию, учреждению, организации может быть выдана лицензия (ст. 27 Закона).

Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" предусматривает, что лицензированию подлежат виды деятельности, связанные с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за исключением закупки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (в целях использования их в качестве сырья или вспомогательного материала при производстве алкогольной, спиртосодержащей и иной продукции либо в технических или иных не связанных с производством указанной продукции целях) и розничной продажи спиртосодержащей продукции, которые четко перечислены в ст. 18. В названном Законе определен порядок выдачи лицензий и установлено, что документы, представленные организацией в лицензирующий орган для получения лицензии, регистрируются и подлежат экспертизе лицензирующим органом (п. 5 ст. 19). Лицензирующий орган до принятия решения о выдаче лицензии вправе провести обследование организации на соответствие установленным лицензионным требованиям. В ст. 20 указанного нормативного акта предусмотрены особый порядок и условия приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии.

Особенности лицензирования деятельности в области связи установлены Федеральным законом от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (в ред. от 29.04.2008). Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации и ежегодно уточняются. Лицензии выдаются либо по результатам рассмотрения заявлений, либо в определенных случаях по результатам проведенных торгов (аукциона, конкурса) (п. 3 ст. 29, ст. 31 Закона). Лицензии на деятельность в области связи могут быть выданы на срок от трех до двадцати пяти лет, но могут выдаваться и на срок менее чем три года по заявлению соискателя лицензии (п. п. 1, 2 ст. 33 Закона). Отличительной особенностью является и тот факт, что лицензиат может обратиться в лицензирующий орган с заявлением о внесении изменений или дополнений в лицензию, в том числе в лицензионные условия.

Лицензирование биржевой деятельности регулируется Законом РФ от 20.02.1992 N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле" (в ред. 15.04.2006) и Положением о порядке лицензирования деятельности товарных бирж на территории Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24.02.1994 N 152) (в ред. 26.11.2007). Согласно вышеназванным актам, биржевая торговля может осуществляться на биржах только на основе лицензии, выдаваемой в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти в области финансовых рынков, при этом биржа вправе подать заявление о предоставлении ей лицензии, если к моменту обращения сумма вкладов в уставный капитал составляет не менее 50% его объявленной суммы. Специфика лицензирования биржевой деятельности заключается и в обязанности представления товарными биржами ежегодных отчетов о своей деятельности, неисполнение которой влечет направление материалов в арбитражный суд для решения вопроса об аннулировании лицензии (п. п. 15 - 17 Положения).

Ранее действовавшее таможенное законодательство предусматривало лицензирование деятельности субъектов таможенных правоотношений. В связи с вступлением в силу с 01.01.2004 Таможенного кодекса Российской Федерации от 28.05.2003 N 61-ФЗ (в ред. 26.06.2008) (далее - ТК РФ), данные правила существенно изменились. Теперь для того, чтобы осуществлять вышеперечисленные виды деятельности соответствующие юридические лица должны зарегистрироваться в реестре лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела. Однако ст. 439 ТК РФ устанавливает, что лицензии, выданные до 01.01.2004 на применение таможенных режимов переработки на таможенной территории, переработки под таможенным контролем, переработки вне таможенной территории, временного ввоза (вывоза) сохраняются до истечения срока действия таких лицензий. Также и ранее выданные лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера и таможенного перевозчика, на учреждение склада временного хранения, таможенного склада сохраняют свое действие до истечения срока их действия. Однако лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного перевозчика сохраняют свое действие только в случае, если таможенный перевозчик уплачивает таможенные платежи в размере не менее 20 миллионов рублей и у него имеется договор страхования риска своей гражданской ответственности (п. п. 1 - 3 письма ГТК РФ от 27.11.2003 N 01-06/46663 "О продолжении деятельности в качестве таможенного перевозчика по лицензиям, срок действия которых не истекает на 01.01.2004").

Согласно письму ГТК РФ от 26.11.2003 N 01-06/46329 "О переходе таможенных брокеров к условиям деятельности в соответствии с новым Таможенным кодексом Российской Федерации", организациям, имеющим лицензии таможенного брокера и предполагающим осуществлять указанный вид деятельности, в дальнейшем необходимо представить в ГТК России (в настоящее время - Федеральная таможенная служба в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 N 724 (в ред. от 06.09.2008) "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти") заявление о намерении осуществлять деятельность в качестве таможенного брокера (представителя), при этом регионы действия лицензии и копий лицензии, а также ограничения по видам транспорта и группам товаров в соответствии с ТН ВЭД России сохраняются. В случае если таможенный брокер планирует изменить регион действия ранее выданной лицензии и ее копий либо перечень указанных в лицензии ограничений (по видам транспорта и группам товаров в соответствии с ТН ВЭД России), то ему необходимо представить в ГТК России заявление о включении организации в реестр. В этом случае лицензия на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера прекращает свое действие с момента выдачи свидетельства.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 N 4462-1 (в ред. от 18.10.2007), нотариальной деятельностью вправе заниматься гражданин Российской Федерации, получивший лицензию на право заниматься этой деятельностью. Федеральная регистрационная служба организует выдачу, а ее территориальные органы выдают лицензии на право нотариальной деятельности. Специфика лицензирования нотариальной деятельности заключается не только в особом субъектном составе, но и специальных требованиях, предъявляемых к соискателям таких лицензий: российское гражданство, высшее юридическое образование, прохождение стажировки в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, успешная сдача квалификационного экзамена (Приказ Минюста России от 16.07.2007 N 149 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности"). Важно также отметить, что гражданин, получивший лицензию, но не приступивший к работе в должности нотариуса в течение трех лет, допускается к должности нотариуса только после повторной сдачи квалификационного экзамена.

Закон РФ от 27.11.1992 N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (в ред. от 29.11.2007) регулирует вопросы лицензирования деятельности субъектов страхового дела, определяя специальный субъектный состав (орган страхового надзора, страховщики, страховые брокеры), исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения лицензии на осуществление добровольного и (или) обязательного страхования, а также их дополнительных видов, перестрахования, взаимного страхования, страховой брокерской деятельности. В целях проверки полученной информации орган страхового надзора вправе направлять в организации запросы в письменной форме о предоставлении (в пределах их компетенции) информации, касающейся документов, представленных соискателем лицензии.

Согласно ст. 39 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (в ред. от 06.12.2006), все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг осуществляются на основании лицензии, выдаваемой федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг лицензируется тремя видами лицензий: лицензией профессионального участника рынка ценных бумаг, лицензией на осуществление деятельности по ведению реестра, лицензией фондовой биржи. При лицензировании деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг к соискателям предъявляются особые лицензионные требования. Так, например, для получения лицензии необходимо:

- наличие у лицензиата не менее одного контролера, для которого работа у лицензиата является основным местом работы;

- наличие у единоличного исполнительного органа соискателя лицензии опыта работы в должности руководителя отдела или иного структурного подразделения соответствующей организации, в должностные обязанности которого входит принятие (подготовка) решений по вопросам в области финансового рынка не менее одного года;

- отсутствие судимости за преступления в сфере экономической деятельности и (или) преступления против государственной власти у лиц, входящих в состав совета директоров (наблюдательного совета), членов коллегиального исполнительного органа, руководителя и контролера лицензиата и др. (см. Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 06.03.2007 N 07-21/пз-н "Об утверждении Порядка лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг" (в ред. от 20.09.2007)).

Страница 1 из 2 Следующая

Добавить комментарий


Главная страница » Лицензирование » Сфера применения