Поиск по сайту:
Главная страница » Каталог статей » О законодательстве » Ю.Е. Лукашов, В.А. Сковородников "Менять ли парадигму закона?"

Менять ли парадигму закона?




Ю.Е.Лукашов, к.т.н., начальник отдела ФГУП «ВНИИМС»; В. А. Сковородников, к.т.н., заместитель директора ФГУП «ВНИИМС»

Парадигма - исходная концептуальная идея, модель, определяющая взгляды, направления, цели деятельности людей и их сообществ.

После нескольких лет действия Федерального закона «Об обеспечении единства измерений» от 26.06.2008 г. № 102-ФЗ остро встал вопрос о внесении в него изменений. По нашему глубокому убеждению необходимость изменений связана с рядом неверных, ошибочных идей и моделей, положенных в основание закона. В этой связи внесение отдельных, косметических изменений не даст желаемого результата, а лишь в очередной раз внесет дезорганизацию в метрологическую деятельность, вселяя в умы метрологов иллюзорное ожидание того, что положения закона наконец-то начнут соответствовать реальным потребностям законодательного регулирования обеспечения единства измерений.

Реальный положительный эффект может дать только изменение парадигмы закона, устанавливающей иные, адекватные не только настоящей действительности, но и магистральному пути развития законодательной метрологии. Ниже приводятся аргументы, доказывающие справедливость данного утверждения.

1. В основу закона положена правовая норма, утверждающая, что к измерениям, осуществляемым в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, должны быть установлены обязательные метрологические требования, в том числе показатели точности измерений. Это упрощенно понятый тезис, который гласит: «Раз сфера деятельности законодательно регулируется, то все требования в этой сфере устанавливаются законом. Осталось понять, что же мы хотим регулировать в этой сфере? Отношения между субъектами деятельности или вопросы проектирования и реализации измерительных процессов? Если все же последнее, то почему нет закона о проектировании, например, автомобилей, с детальным описанием функций, которые реализует автомобиль, и требований к ним? А ведь это проще, чем описать все измерения, проводимые в стране, даже в ограниченном перечне приложений с определение требований к ним. В виду важности данного положения процитируем полностью часть 5 статьи 5 закона:

«5. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие нормативно-правовое регулирование в областях деятельности, указанных в частях 3 и 4 статьи 1 настоящего Федерального закона, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обеспечения единства измерений, определяют измерения, относящиеся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, и устанавливают к ним обязательные метрологические требования, в том числе показатели точности измерений».

Более того, подчеркивая значимость этого положения, законодатель обязывает устанавливать эти требования до вступления в силу настоящего закона (статья 27, часть 2): «2. До дня вступления в силу настоящего Федерального закона федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие нормативно-правовое регулирование в областях деятельности, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, определяют в пределах их компетенции перечни измерений, относящихся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обеспечения единства измерений».

Целеустремленность законодателя к установлению обязательных метрологических требований к измерениям можно было бы понять, если бы не одно «НО» - установление требований к измерениям не имеет никакого отношения к обеспечению единства измерений. Ещё раз внимательно вчитаемся в определение понятия «единство измерений» (статья 2, п. 7):

«7) единство измерений - состояние измерений, при котором их результаты выражены в допущенных к применению в Российской Федерации единицах величин, а показатели точности измерений не выходят за установленные границы».

В основе этого определения лежит гипотеза, что показатели точности измерений не будут выходить за установленные границы, если подтверждено соответствие установленным требованиям средств измерений, методик измерений и условий измерений. По сути, обеспечение единства измерений состоит в подтверждении соответствия элементов измерительного процесса. И по большому счету, идеология и порядок обеспечения единства измерений не зависят оттого, какие требования к измерениям установлены. Более того, установление требований к измерениям -это не задача метрологов, а скорее - технологов, конструкторов, эксплуатационщиков, наконец, заказчиков изделий и продукции. К сожалению, на практике на метрологов пытаются возложить решение задач, не имеющих отношения ни к обеспечению единства измерений, ни, даже, к метрологическому обеспечению измерений.

Мы хотим, чтобы читатели поняли нас правильно. Установление обязательных метрологических требований к измерениям важная, нужная и очень сложная задача. О её сложностях говорилось уже не раз и отсутствие на четвертом году действия закона полноценных перечней измерений с требованиями к ним убедительно говорит о непреодолимых трудностях их составления. Те несколько перечней, которые присутствуют в Федеральном информационном фонде по обеспечению единства измерений, весьма далеки оттого, что предписано законом.

Таким образом, приходим к первому выводу:

в основе закона лежит положение, не имеющее прямого отношения к обеспечению единства измерений.


2. Второй основополагающей нормой закона является положение о том, что поверка средств измерений - это услуга, выполняемая на конкурентной основе. При этом в законе ни в одной статье прямо об этом не сказано. Более того, в законе явно прослеживается определенное противоречие в том, что собой представляет поверка. Статья 11, п. 2 относит поверку к одной из форм государственного регулирования, а в статье 26 поверка - это уже работа или услуга. Из этого можно сделать вывод о том, что государственное регулирование осуществляется в виде услуги - поверки средств измерений. То, что поверка выполняется на конкурентной основе, подтверждается практикой объявления конкурсов на проведение поверочных работ в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Противоречивость подхода к статусу поверки проявляется в статье 13, часть 3:

«3. Правительством Российской Федерации устанавливается перечень средств измерений, поверка которых осуществляется только аккредитованными в установленном порядке в области обеспечения единства измерений государственными региональными центрами метрологии».

Законодатель, понимая необходимость государственного регулирования, государственного контроля такого ключевого элемента обеспечения единства измерений как средства измерений, поручает их поверку в наиболее важных сферах применения государственным региональным центрам метрологии. При этом поверка средств измерений, включенных в установленный перечень, осуществляется на конкурсной основе. Таким образом, государственные региональные центры метрологии должны конкурировать между собой, предлагая более низкие цены, и это при том, что поверку они проводят по регулируемым ценам (ст. 26, ч. 1). Вот к чему приводит непоследовательность действий законодателя, который никак не может согласиться с тем, что поверка, по определению, должна быть функцией государственного контроля, а никак не услугой.

Кстати, обратите внимание, что государственные центры метрологии именуются «региональными». Но поскольку единственная их обязанность это оказание услуг по поверке и бюджетное финансирование у них, практически, отсутствует, то они оснащаются за счет своих средств. Если они должны в своем регионе поверить все средства измерений из перечня, определенного Правительством РФ, а средств на приобретение и поддержание в рабочем состоянии эталонов не хватает, притом, что объемы поверки в регионе не обеспечивают их рентабельность, то какой же это рынок? И даже если бюджетное финансирование вдруг появится, это всё равно не рынок.

3. Непоследовательность, проявленная законодателем в отношении поверки средств измерений, распространяется также и на аттестацию методик измерений. Известно, что методики измерений вносят в результат измерений погрешность, соизмеримую с погрешностью, вносимой средством измерений. По-видимому, именно по этой причине аттестация методик измерений причислена к формам государственного регулирования обеспечения единства измерений. Но при этом аттестацию методик измерений может проводить любое аккредитованное лицо, то есть - аттестация не есть функция госрегулирования или госконтроля, а является работой или услугой (закон не уточняет), которая может выполняться любым аккредитованным юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. И, несмотря на важность методики измерений для качества результата измерений, лицо, выполняющее аттестацию методики измерений, не несет никакой ответственности за её качество. В худшем, гипотетическом случае его могут лишить аттестата аккредитации. И здесь мы подошли к одному из самых принципиальных вопросов, который закон обошел стороной.

Следует обратить внимание на то, что, в отличие от средств измерений, тип которых утверждается федеральным органом исполнительной власти, методики не утверждаются никем, по крайней мере, закон такую норму не устанавливает. Получается, что требования к результату измерений предполагается установить законодательно. Средства измерений, которые применяются при измерениях, утверждают федеральные органы исполнительной власти, а методики, при реализации которых используются эти самые средства измерений и которые обеспечивают получение результатов измерений, требования к которым установлены законом, никто не утверждает. Их аттестовывают, но у них нет хозяина. И ответственности за их применение и поддержание в актуальном состоянии никто не несет.

4. В соответствии с законом формы государственного регулирования могут реализовываться только аккредитованными юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями. Но институт
аккредитации, при всей его значимости, не решает всех задач обеспечения единства измерений. Не случайно в ряде стран наряду с аккредитацией введен институт уполномочивания.

При аккредитации официально подтверждается компетентность заявителя выполнять определенную работу или оказывать услуги, и тогда (в соответствии с законом) он вправе осуществлять эту деятельность. При уполномочивании лицо наделяется не только правом выполнять работы или услуги, но и обязанностью это делать и, как следствие, нести ответственность за надлежащее выполнение данной работы.

Следует отметить, что ранее (до создания Росаккредитации) Госстандарт России (впоследствии Росстандарт) совмещал в своем лице обе функции: аккредитацию и уполномочивание (правда в несколько усеченном виде путем присваивания аккредитованному лицу знака поверки). Крайне важным моментом процедуры уполномочивания является наделение уполномоченного лица обязанностью выполнять поверку и ответственностью за ненадлежащее выполнение поверки. Вспомним, для чего создавались центры метрологии и стандартизации (ЦСМ) - для удовлетворения потребностей в поверке на закрепленных за ними территориях. (Правда при этом предполагалось, что ЦСМ осуществляет поверку по установленным единым тарифам и финансируется из государственного бюджета. Сейчас этот путь, по существу, исключен. Бюджетное финансирование, которое может предложить государство, настолько мало, что ЦСМ просто перестанут существовать. Это подтверждает пример межрегиональных территориальных управлений, осуществляющих государственный метрологический надзор.) ЦСМ не вправе был отказать в поверке заказчику, за исключением случаев, когда он технически не мог выполнить определенную поверку. Но в этом случае ЦСМ должен был указать адреса ближайших ЦСМ, где эту поверку можно было выполнить. Нынешний закон, сделав поверку коммерческой функцией, освободил ЦСМ от обязанности (обязательности) удовлетворять заявки на поверку, предоставив им возможность выбирать те виды поверки, которые более выгодны материально. Вот такое у нас единство измерений.

Второй вывод напрашивается сам собой:

(законодатель, превратив форму государственного регулирования - поверку средств измерений - в коммерческую функцию (услугу), сделал решающий шаг в сторону от обеспечения единства измерений.

Страница 1 из 2 Следующая

Добавить комментарий


Главная страница » Каталог статей » О законодательстве » Ю.Е. Лукашов, В.А. Сковородников "Менять ли парадигму закона?"