Поиск по сайту:
Главная страница » Каталог статей » О законодательстве » Волченко Е.Е., Генкина Р.И., Исаева А.В., "Государственный метрологический надзор и метрологический надзор, осуществляемый метрологическими службами юридических лиц"

Государственный метрологический надзор и метрологический надзор, осуществляемый метрологическими службами юридических лиц




Главный метролог №2 2015 г.

Е. Е. Волченко, зам. начальника отдела; Р. И. Генкина, к.т.н., начальник отдела; А В. Исаева, вед. инженер ФГУП «ВНИИМС»


Степень соблюдения любых требований теми или иными субъектами хозяйственной деятельности определяется, как правило, двумя факторами: во-первых, осознанием субъектами важности и необходимости соблюдения этих требований и, во-вторых, неотвратимостью наказаний или других отрицательных последствий при обнаружении нарушений этих требований уполномоченным на это органом или лицом. Это в полной мере относится и к соблюдению метрологических требований и норм.При этом функцию «неотвратимости наказаний» должен брать на себя государственный метрологический надзор.

Проанализируем «Доклад Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии об осуществлении государственного контроля (надзора) за 2013 г.» (последний, помещенный на сайте Росстандарта), и оценим, хотя бы приблизительно, состояние государственного метрологического надзора в настоящее время.

Фактическая численность государственных гражданских служащих Межрегиональных территориальных управлений Росстандарта, непосредственно выполняющих функции по государственному контролю (надзору), на 1 января 2014 г. составляла 304 ед. Эти государственные гражданские служащие уполномочены осуществлять как государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов в соответствии с Федеральным законом «Отехническом регулировании», так и государственный метрологический надзор в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении единства измерений», практически без разделения по специализации. (Конечно, хочется верить, что эти специалисты обладают достаточной компетентностью, чтобы контролировать любые отрасли, производства, продукцию, сферы деятельности, включая обеспечение единства измерений. Но всё-таки, когда были «государственные инспекторы по обеспечению единства измерений», надежды на то, что они действительно понимают суть и важность обеспечения единства измерений, было больше. Хотя существует устойчивое мнение, что для того, чтобы за чем-то надзирать особой компетентности не требуется).

Рассмотрим некоторые статистические данные, опубликованные в Докладе. За 2013 г. было проведено 9,5 тысяч проверок в рамках государственного метрологического надзора (плановые, внеплановые, повторные), причем в ходе 23,2% из них были обнаружены нарушения. Значит почти четверть субъектов хозяйственной деятельности не в полной мере соблюдают обязательные метрологические требования, которые в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении единства измерений» являются условием для «защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений», а также для обеспечения «потребности граждан, 

общества и государства в получении объективных, достоверных и сопоставимых результатов измерений, используемых в целях защиты жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, животного и растительного мира, обеспечения обороны и безопасности государства, в том числе экономической безопасности».

Как свидетельствует доклад, доля юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых были проведены проверки, составляет в среднем 0,5%. Вероятность того, что каждое предприятие, деятельность которого относится к сфере государственного регулирования в области обеспечения единства измерений, будет подвергнуто государственному метрологическому надзору, чрезвычайно мала. Очередь до последних 0,5% подойдет через 200 лет. Кроме того, проверки могут совершаться не чаще 1 раза в три года. Значит, после первой проверки в течение последующих 2-х лет можно ничего не поверять, если не хочется, и позволить себе ещё целый ряд каких-то послаблений. Около 900 предприятий, получивших уведомление о проведении проверки, закрылись и избежали проверки. Открывшись, они могут быть подвергнуты проверке только через 3 года. О каком обеспечении «защиты прав и законных интересов граждан, общества ...» и т.д. и т. п. можно говорить?!

Интересно проанализировать сумму наложенных при обнаружении нарушений административных штрафов. Может быть, она хоть в какой-то степени компенсировала вред, нанесенный обнаруженными нарушениями? Сумма, составившая около 102 млн. руб., вроде бы не маленькая. Но если сделать простейшие арифметические вычисления, будет ясно, что она не компенсирует не только отрицательные последствия, которые могли быть или были вследствие данных нарушений, но и просто фонд заработной платы участвовавшего в проверках персонала.

На самом деле государственный метрологический надзор, даже если в нем будут участвовать не 300 человек на такую огромную не слишком дисциплинированную страну, а 3000 человек, никаких гарантий «защиты» дать не может, а может быть и не должен. Нельзя за каждым работающим поставить одного контролёра. Задача, возможно, любого государственного надзора - реализация угрозы «неотвратимости наказания» при обнаружении нарушений требований
законодательства и констатация состояния дел в стране в области, подлежащей государственному надзору. Не случайно Регламент № 765/2008 Европейского парламента и Совета «чтобы обеспечить адекватное и последовательное применение гармонизирующего законодательства Сообщества... вводит структуру надзора за рынком...». Не может государство надзирать за каждым производителем, но оно должно осуществлять контроль за продукцией, которая находится на рынке. В этом случае у него больше гарантий защиты потребителей.

Но если государство не берет на себя функции обеспечения выполнения метрологических требований на каждом предприятии, то кто должен обеспечить выполнение этих требований? Ответ очевиден - внутренний метрологический надзор, осуществляемый силами самого предприятия. Справедливости ради надо сказать, что это идея не наша и не нова. Если обратиться к опыту проведения государственного метрологического надзора, например, Германии, то выяснится следующее:

Государственный метрологический надзор в Германии (и во всех странах Европы, и в США, и в Индии, и в Китае, и почти во всех более-менее цивилизованных странах) уже больше 40 лет включает в себя государственный метрологический надзор за количеством фасованных товаров в упаковках, т. к. практически всё жизнеобеспечение населения осуществляется через приобретение заранее, в отсутствии покупателя, расфасованных товаров. Защитить покупателя от недовложения в каждую упаковку может только государство, потому что недовложение товара в каждую упаковку, даже в пределах допустимого, сулит огромную выгоду производителю, а для каждого конкретного покупателя это нарушение в большинстве случаев неуловимо. Поэтому Европейские директивы и законодательство Германии содержит требование, в соответствии с которым изготовитель фасованных товаров, расфасовщик, продавец или импортёр обязаны контролировать соответствие фасованных товаров в упаковках установленным требованиям и не допускать «на рынок» фасованных товаров в упаковках, не соответствующих установленным требованиям. Т. е. осуществлять внутренний метрологический надзор за количеством фасованных товаров в упаковках. Санкции, применяемые в случае обнаружения нарушений органами госнадзора, таковы, что превышают любой неправомерный доход, получаемый в результате нарушений обязательных требований, не говоря уже о потере доверия и авторитета у потребителей и реализаторов продукции. Из примерно 5000 тысяч проверок, осуществляемых в рамках государственного метрологического надзора в Германии, 4500 тысячи приходится на государственный метрологический надзор за количеством фасованных товаров в упаковках, при этом первое требование, которое проверяется, это наличие процедуры и документирование результатов внутреннего метрологического надзора.

Таким образом, мы возвращаемся к началу статьи, где указывались факторы, обеспечивающие соблюдение тех или иных требований. И первый их них - понимание субъектами важности и необходимости их соблюдения. Надо, конечно, заметить, что в отношении соблюдения метрологических правил и норм добиться такого понимания не всегда легко и просто. Погрешности, неопределённости, строгость соблюдения каких-то сроков поверки, калибровки, какая-то «прослеживаемость», какие-то соотношения допусков и погрешностей?! Это такая морока для некоторых «руководителей производств», которая требует постоянно каких-то дополнительных расходов, а выгода как-то не очевидна. Но ведь не случайно мы слова «руководителей производств» поставили в кавычках. Если руководитель предприятия не понимает роли метрологического обеспечения в том производстве, которым он руководит, то это достаточно убедительно говорит об уровне этого руководителя, об уровне самого производства, о качестве продукции или услуги, предоставляемой данным предприятием, и об обеспечении всех тех требований, которые с точки зрения законодательства считаются обязательными. Но ещё это говорит о том, что сами метрологи не в полной мере осознают свою роль в производстве, не могут объяснить её руководству, сами не очень-то понимают, что же будет, если они перестанут выполнять свои функции. А, в буквальном смысле, ничего не будет. Ни качества продукции, ни гарантии безопасности, ни доверия потребителя, никакого будущего у такого бизнеса! Состояние метрологического обеспечения на производстве является одним из главных показателей состояния производства и качества выпускаемой продукции, какие бы формальные системы «менеджмента качества» на предприятии ни действовали.

Одним из важных условий поддержания состояния метрологического обеспечения производства на должном уровне является проведение внутреннего метрологического надзора силами метрологической службы предприятия. В отличие от государственного метрологического надзора, распространяющегося только на сферы государственного регулирования в области обеспечения единства измерений, внутренний метрологический надзор распространяется на все метрологические объекты, принимающие участие во всех производственных процессах, в контроле качества продукции, во внутреннем учете энергоресурсов, в расчетных операциях внутри одного юридического лица и т.д.

Периодичность внутреннего метрологического надзора определяется реальными потребностями производства и для разных метрологических объектов может быть различной в зависимости от интенсивности, условий эксплуатации, срока службы того или иного средства измерений, значимости отрицательных последствий при несоответствии объекта установленным требованиям и др. По большому счёту, на предприятии может быть организован мониторинг состояния тех или иных метрологических объектов, и это не потребует никаких дополнительных кадровых ресурсов, потому что на всех более-менее уважающих себя предприятиях уже много лет существует персонал, выполняющий функции «ответственных за состояние и применение средств измерений», правда под этим понимается не совсем то, о чём сейчас идет речь. Реализация функции «мониторинга» состояния и применения объектов метрологического надзора, включая средства измерений, эталоны, стандартные образцы, испытательное оборудование, средства допускового контроля, методики измерений и испытаний и др., позволит реализовать идею, абсолютно недоступную для реализации в рамках государственного метрологического надзора - 100%-ный охват метрологическим надзором всех метрологических объектов с периодичностью, определяемой потребностями производства.

Организация метрологического надзора на предприятии предполагает наличие многоуровневого метрологического надзора, как минимум 3-х уровневого. Нижний уровень - это ответственные за состояние и применение тех или иных объектов метрологического надзора, осуществляющие мониторинг состояния этих объектов с той или иной периодичностью и фиксирующие результаты мониторинга в специальном журнале. Сама форма журнала, периодичность мониторинга должны быть хорошо продуманы метрологами с участием «ответственных».

Следующий уровень - это уже те, кого на предприятии должны знать как «инспекторов по обеспечению единства измерений» на данном предприятии. В зависимости от структуры предприятия, его масштабов и т.д. это может быть один специалист или несколько, узкоспециализированные или универсальные, но их главная задача - проверка добросовестности выполнения «ответственными» своих функций путём проверки ведения Журналов мониторинга и выборочного контроля соответствия фактического состояния того или иного объекта метрологического надзора, отраженному в Журнале. Инспекторы по обеспечению единства измерений на предприятии могут образовывать комиссии, а могут быть уполномочены действовать самостоятельно. Могут завершать свою работу Актом проверки, а могут вести свой Журнал проверок. Периодичность проверок должна определяться только одним фактором -обеспечением гарантий соблюдения метрологических требований на предприятии. Подчеркнём главные отличия этих инспекторов и их деятельности от деятельности государственных гражданских служащих, осуществляющих государственный метрологический надзор. Во-первых, как правило, внутренний метрологический надзор поручается наиболее опытным и компетентным метрологам, проработавшим на предприятии много лет и хорошо знакомым с производством и с последствиями, к которым могут привести нарушения тех или иных метрологических требований. Во-вторых, их задача не только обнаружить нарушение, но и помочь как можно скорее устранить его, выявить причины возникновения нарушения и принять меры для предотвращения его в дальнейшем. Именно поэтому у внутреннего метрологического надзора должен быть следующий, третий, высший уровень.

Третий уровень - это представитель руководства предприятия, который может принимать решения по кадровым, финансовым и организационным вопросам на основании анализа результатов метрологического надзора, представляемого главным метрологом или руководителем группы инспекторов, или просто инспекторами, а также на основании служебных записок, подаваемых инспекторами по результатам конкретных проверок.

Вся эта структура будет чётко работать, только если все функции каждого элемента, организация всей этой деятельности, документирование процедуры и результатов, перечень объектов, подлежащих метрологическому надзору с указанием последствий, к которым могут привести нарушения метрологических требований,будут конкретно описаны в документе, утверждаемом руководителем предприятия и имеющем на предприятии директивную силу.

Представим на минуту, что предлагаемая идеальная картина, со многими особенностями для различных предприятий, воплотилась в жизнь. Что тогда может измениться в осуществлении государственного метрологического надзора? Первое, чем должен будет заинтересоваться «государственный гражданский служащий», осуществляющий государственный метрологический надзор, проводится ли на данном предприятии внутренний метрологический надзор? По какому документу? Посмотреть анализ за 2-3 года. В добросовестно сделанном анализе видны все «болевые точки», с которыми боролись метрологи предприятия. По нему можно понять, что же следует проверять в первую очередь, а затем можно сделать выборочный контроль, взяв за основу принцип случайной выборки. В этом случае сама проверка не будет растянута на 20 рабочих дней, что является допустимым в соответствии с Федеральным законом «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля(надзора)и муниципального надзора», и процент охвата государственным метрологическим надзором предприятий, деятельность которых должна подлежать государственному метрологическому надзору, может быть существенно увеличен.

При такой постановке дел, государственный метрологический надзор будет действительно осуществлять две функции: реализация функции «неотвратимости наказания» при обнаружении нарушений и констатация состояния дел с обеспечением единства измерений в стране. Главным показателем эффективности деятельности всей этой системы, направленной на «защиту прав и законных интересов граждан...», будет снижение процента предприятий, на которых обнаружены нарушения, при существенном увеличении процента предприятий, охваченных надзором.

Чтобы картина не казалась такой уж фантастической, из какого-то «прекрасного далёка», надо сказать, что реальные шаги в этом направлении уже сделаны и делаются. С1 сентября 2014 г. введен в действие межгосударственный стандарт ГОСТ 8.612-2012 «ГСИ. Организация и порядок обеспечения внутреннего метрологического надзора на предприятиях с промышленно опасными объектами». ФГУП «ВНИИМС» разработал проект ГОСТ Р «ГСИ. Метрологический надзор, осуществляемый метрологическими службами юридических лиц. Основные положения» и проект Рекомендаций «ГСИ. Требования к метрологическим службам юридических лиц, осуществляющим метрологический надзор». Более 70 организаций и предприятий прошли процедуру оценки и подтверждения компетентности в осуществлении метрологического надзора и зарегистрированы в соответствующем Реестре.

В рамках этих работ сотрудники предприятий, осуществляющие метрологический надзор, прошли специальную подготовку и получили соответствующие сертификаты. Нам представляется, что перспективы у этой деятельности, учитывая её несомненную пользу, очень широкие.

Дело за «малым» - надо что-то менять в государственном метрологическом надзоре: надо вернуться к государственному метрологическому надзору за количеством фасованных товаров в упаковках, сделав требования к количеству фасованных товаров в упаковках обязательными; надо назвать в Законе одну из главных функций метрологических служб юридических лиц -осуществление внутреннего метрологического надзора; надо обеспечить возможность взаимодействия государственного метрологического надзора и внутреннего метрологического надзора, деятельность которых направлена на достижение одной цели - «защита граждан и государства от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений».


Добавить комментарий


Главная страница » Каталог статей » О законодательстве » Волченко Е.Е., Генкина Р.И., Исаева А.В., "Государственный метрологический надзор и метрологический надзор, осуществляемый метрологическими службами юридических лиц"