Поиск по сайту:
Главная страница » Каталог статей » О законодательстве » М.Г. Абросимов, A.M. Блюменцев, B.C. Симаков, А.В. Стакло, Размышления о законе "Об обеспечении единства измерений" и его применении в геологической отрасли

Размышления о законе "Об обеспечении единства измерений" и его применении в геологической отрасли




ЗАКОН О ЕДИНСТВЕ ИЗМЕРЕНИЙ В ГЕОЛОГИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ

 

М.Г. Абросимов, A.M. Блюменцев, B.C. Симаков, А.В. Стакло

С1 января 2009 года вступил в силу Федеральный закон «Об обеспечении единства измерений» (№102-ФЗ от 26.06.2008).
Установление основ обеспечения единства измерений на законодательном уровне было начато в 1993 г., когда впервые был принят закон, регулирующий отношения, возникающие при измерениях, и устанавливающий требования к измерениям.
Стремление решать проблемы метрологии на столь высоком уровне следует оценить в целом положительно.
Однако закон 1993 года ввел ряд новаций, которые существенно изменили существовавшую в то время систему обеспечения единства измерений (систему метрологического обеспечения)
В законе 1993 года отсутствовало понятие «ведомственная поверка средств измерений», которая в прежние годы широко применялась и была обеспечена нормативно-правовой базой.
Закон 1993 года жестко разделил сферу метрологического регулирования на две части: ту, на которую распространяется государственный метрологический контроль и надзор, и ту, которая ему не подлежит.

Для средств измерений, не подлежащих государственному контролю и надзору, вместо поверки была введена процедура калибровки.
Нововведения закона 1993 года в полной мере распространялись и на метрологическое обеспечение геологического изучения недр.

Не вдаваясь в детальный анализ причин подобных нововведений, можно определенно утверждать, что они, вместе с экономическими трудностями того периода, способствовали разрушению неплохо функционировавшей до этого системы обеспечения единства измерений при геологическом изучении недр. Наиболее значимым показателем разрушения системы является тот факт, что сегодня в федеральных органах исполнительной власти, в функции которых входят вопросы государственного геологического изучения недр*, отсутствуют структурные подразделения по обеспечению единства измерений в указанной сфере деятельности.

Новый закон № 102-ФЗ в концептуальном плане развивает предыдущий.
Так как же в соответствии этим законом, должна осуществляться деятельность по метрологическому обеспечению при геологическом изучении недр и, в частности, при геофизических исследованиях, являющихся основным источником информации о недрах?
Закон № 102-ФЗ четко определяет сферу государственного регулирования обеспечения единства измерений. Перечень видов деятельности, на которые распространяется государственное регулирование,насчитывает 17 позиций, в число которых деятельность по геологическому изучению недр и, в частности, геофизические исследования, не включены.

Вместе с тем, можно говорить о косвенном присутствии геофизических измерений, по крайней мере, в трех из семнадцати позиций перечня:

  1. при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды,
  2. выполнении государственных учетных операций,
  3. осуществлении геодезической и картографической деятельности.

То, что измерения в области охраны окружающей среды осуществляются, в том числе, с использованием геофизических методов и средств измерений, хорошо известно и не требует пояснений. В законе № 102-ФЗ не определено, что понимается под термином «учетные операции». Например, являются ли «учетной операцией» подсчет и учет запасов полезных ископаемых, которые осуществляются по данным геолого-геофизических измерений. Если учет запасов полезных ископаемых является «учетной операцией», то тогда геофизические измерения должны подлежать государственному регулированию.
Рассматривая «геодезическую и картографическую деятельность», можно использовать широкое толкование данных понятий. В частности, «большая» геодезия, занимающаяся фигурой Земли, не может обходиться без данных гравиметрии, которая безусловно относится к геофизическим методам, а картографическая деятельность распространяется и на геофизические карты.
Таким образом, геофизические измерения, выполняемые в указанных выше видах деятельности, должны относиться к сфере государственного регулирования.

Однако это лишь отдельные, частные области применения геофизики. Кроме того, окончательное решение в определении видов измерений, относящихся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений согласно закону принадлежит федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в областях деятельности, перечисленных в законе, по согласованию с Минпромторгом. Отнесут ли уполномоченные органы исполнительной власти геофизические измерения, выполняемые в указанных видах деятельности, к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений - неизвестно.
В то же время, состав измерений в геофизике необычайно широк. Это - гравиметрия, сейсмометрия, магнитометрия, электро- и электромагнитометрия, радиометрия, теплометрия и ряд других методов. При этом основной объем геофизических измерений выполняется с целью поисков и разведки месторождений полезных ископаемых. Но данный вид деятельности согласно закону №102-ФЗ остается вне государственного регулирования.
Трудно понять, почему измерения, выполняемые для обеспечения материально-сырьевой базы государства, составляющей ныне основу экономики России, оказались вне государственного регулирования. Соответствующий вид деятельности, на который должно распространяться государственное регулирование, мог бы быть сформулирован в виде: «деятельность при геологическом изучении недр».
Вместе с тем, было бы наивно полагать, что в законе «Об обеспечении единства измерений» можно перечислить все возможные виды измерений, указав при этом сферу их применения. Но в таком случае нужно четко и недвусмысленно установить, каким образом должно обеспечиваться единство измерений в тех видах деятельности, которые не попали в сферу государственного регулирования, в частности, при геологическом изучении недр. Прочтение закона №102-ФЗ, как мы считаем, не дает ответа на данный вопрос.

Что же предлагает в этом отношении закон № 102-ФЗ?
В законе говорится, что «средства измерений, не предназначенные для применения в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, могут в добровольном порядке подвергаться калибровке».
И, далее: «выполняющие калибровку средств измерений юридические лица и индивидуальные предприниматели в добровольном порядке могут быть аккредитованы в области обеспечения единства измерений».
Возможно, что такой порядок вполне оправдан для технических средств массового применения. Данная схема понятна в тех случаях, когда один и тот же тип средства измерений в одних случаях применяют в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, в других - вне ее. В первом случае проводят поверку, во втором - калибровку
Но едва ли правильно распространять его на большое число средств измерений,разработанных и применяемых на отраслевом или ведомственном уровне,в частности, геофизических средств измерений. Многие из этих средств измерений уникальны и исчисляются несколькими десятками и даже единицами.
В их число входят средства измерений, применяемые в специфических областях деятельности или в условиях и режимах, отличающихся от нормальных (например, геофизические исследования в скважине), средства измерений, не предназначенные для серийного производства, изготовленные в процессе выполнения опытноконструкторских и научно-исследовательских работ, единичные экземпляры средств измерений и ряд других.
Такие средства измерений, как правило, не подлежат испытаниям с целью утверждения типа. Ранее они обычно классифицировались как «нестандартизованные средства измерений» (НСИ) и до принятия закона № 102-ФЗ (также как и закона 1993 года) по отношению к ним действовала не менее глубоко и четко разработанная система обеспечения единства измерений, в основе которой находились ведомственные метрологические службы.

Именно такими в большинстве являются средства измерений, используемые при геологическом из­учении недр. Ныне в соответствии с законом № 102-ФЗ эти средства измерений могут (?) подвергаться калибровке. Однако мы считаем, что калибровка не является адекватной заменой ведомственной поверки, поскольку не является процедурой обязательной.
В законе № 102-ФЗ сделана попытка рассматривать функцию калибровки как составную часть национальной системы обеспечения единства измерений. Для этого введено положение о «прослеживаемости» эталонов, применяемых при калибровке, к государственным первичным эталонам соответствующих единиц величин отечественным или зарубежным.
Но, во-первых, данное положение не отменяет добровольности калибровки, а во-вторых, случаи, когда государственные эталоны отсутствуют, не так уж редки. В качестве примера приведем измерения силы тяжести. Эти измерения проводятся для изучения фигуры Земли, ее внутреннего строения, поисков и разведки месторождений полезных ископаемых, для решения ряда прикладных задач, в том числе, двойного назначения. О больших объемах гравиметрических работ свидетельствует, в частности, создание гравиметрической карты России масштаба 1:200 000. При этом Государственный эталон единицы силы тяжести отсутствует.

Закон № 102-ФЗ ввел еще одну весьма сомнительную процедуру - отнесение технических средств к средствам измерений.

Закон определил термин средство измерений с явным наличием элемента тавтологии, как «техническое средство, предназначенное для измерении». При этом предназначено то или иное техническое средство для измерений или нет может решить только Росстандарт (п. 3 статьи 9). Получается, что до принятия такого решения неизвестно ни назначение технического средства, ни область его применения. Вместе с тем, согласно закону процедура калибровки применяется в отношении средств измерений (!).

Возникает вопрос: зачем технические средства, не включенные в сферу государственного регулирования, нужно подвергать процедуре отнесения к средствам измерений, если в дальнейшем их калибровка (фактически - метрологическое обеспечение в целом) - дело сугубо добровольное.
Тем более, что услуга по отнесению технического средства к средствам измерений, очевидно, не бесплатная. Так же нелогично заниматься трудоемкой и дорогостоящей работой по созданию государственного эталона, если соответствующие измерения не подлежат государственному регулированию.
Все подобные вопросы не возникали бы, если бы законом допускалось существование отраслевых систем метрологического обеспечения.

Политика государства в последние годы направлена на то, чтобы максимально передать свои функции на более низкие уровни управления. В этой связи непонятно, почему закон №102-ФЗ не смог концептуально вернуться к системе метрологического обеспечения, существовавшей до 1993 года. Напомним, что в тот период в государстве, осуществлявшем куда более централизованную политику в управлении, чем сейчас, допускалось функционирование ведомственного уровня метрологического обеспечения.
В тот период нестандартизованные средства измерений, не прошедшие процедуры утверждения типа, подвергались метрологической аттестации или ведомственной поверке.

С этой целью разрабатывались и функционировали отраслевые (ведомственные) поверочные схемы. При отсутствии государственных первичных эталонов единиц величин ведомственные системы обеспечения единства измерений располагали собственными ведомственными эталонами, в том числе, исходными. Ведомственные системы располагали аттестованными подразделениями, зарегистрированными Госстандартом (ныне, Росстандарт).
На основании данной регистрации они имели право проводить ведомственную поверку, а также изготовление, ремонт и эксплуатацию средств измерений в закрепленной области измерений. Измерения выполнялись по аттестованным на ведомственном уровне методикам выполнения измерений.
Государственное регулирование осуществлялось, в основном, в форме аттестации метрологических служб предприятий и организаций. Остальные вопросы метрологического обеспечения ведомства решали самостоятельно.
К сожалению, организационные основы обеспечения единства измерений в соответствии с законом №102-ФЗ не предусматривают функционирование в системе отраслевого (ведомственного) звена. Максимально, что имеют право федеральные органы исполнительной власти (ведомства) - это создавать в своей структуре метрологические службы для обеспечения деятельности в областях, ограниченных статьей 1 закона. В остальных случаях ведомства не имеют никакой возможности влиять на процесс измерений и их качество (точность, достоверность и т.п), выполняемых в сфере деятельности ведомства.
Конечно, децентрализация системы обеспечения единства измерений может осуществляться только на новом, адекватном современным реалиям уровне. В настоящее время едва ли будет правильно называть такой уровень метрологического обеспечения ведомственным. Нынешние ведомства не управляют деятельностью предприятий и организаций, не находящихся в государственной собственности (ООО, ОАО, ЗАО и т.п.).

Вместе с тем, такие предприятия и организации могут выполнять работы наряду с государственными предприятиями в сфере деятельности, закрепленной за определенным ведомством. Совокупность предприятий и производств, обладающих общностью производимой продукции, технологии и удовлетворяемых потребностей называют отраслью.
Поэтому, если в конкретной отрасли выполняются измерения, не включенные законом № 102-ФЗ в сферу государственного регулирования, целесообразно создавать отраслевые системы метрологического обеспечения. Такие системы должны распространяться на все предприятия и организации отрасли независимо от формы собственности.
Довольно очевидно, что возглавлять отраслевые системы метрологического обеспечения должны ведомства, в ведении которых находится соответствующий вид деятельности. Неподведомственные предприятия и организации должны быть подключены к отраслевым системам механизмами лицензирования, обязательными к исполнению требованиями нормативных документов, условиями договоров и иными возможными способами.
Суть и смысл таких систем заключаются в предоставлении полномочий отраслям самостоятельно решать вопросы обеспечения единства измерений в областях, которые не находятся в сфере государственного регулирования. Тем более, что, как правило, Росстандарт не располагает в данных видах измерений ни техническими средствами, ни нормативными документами, ни квалифицированным персоналом для выполнения метрологических работ.

Например, существовавшее в конце прошлого века Министерство геологии СССР (Мингео СССР) располагало в тот период всеми необходимыми самостоятельно созданными элементами обеспечения единства измерений силы тяжести, включая исходные и рабочие эталоны, методики поверки, рабочие средства измерений. Подготовка и аттестация поверителей проводились Мингео СССР и Госстандартом совместно.

Анализ опыта функционирования системы метрологического обеспечения, имевшей ведомственный характер, в области геологического изучения недр в годы, предшествовавшие принятию законов 1993 и 2008 годов, не дает оснований усомниться в ее эффективности и качестве. Мы полагаем, что схожая ситуация наблюдается не только в области геофизических измерений, но во многих других отраслях.
Геологическая отрасль является базовой составляющей экономики страны, представляющей собой совокупность управленческих структур, производственных и научных организаций всех форм собственности, обеспечивающих потребности государства и общества в сфере геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики, воспроизводства минерально-сырьевой базы страны, мониторинга и охраны недр.

В условиях, когда с ведением закона № 102-ФЗ метрологическое обеспечение при геологическом изучении недр фактически оказалось добровольным, говорить о решении сформулированных выше задач, стоящих перед геологической отраслью, по нашему мнению, затруднительно.
Считаем, что эти задачи можно решить при условии воссоздания и функционирования отраслевой системы метрологического обеспечения.
Справедливости ради отметим, что всего через год после принятия закона № 102-ФЗ был утвержден документ «Стратегия обеспечения единства измерений в России до 2015 года». В этом документе отмечается существование «метрологических барьеров» на пути развития отраслей, говорится о разумном сочетании централизованного и децентрализованного способов воспроизведения единиц физических величин в различных областях измерений и отраслях экономики. В документе не только не отвергается существование эталонов отраслевого характера, но даже допускается возможность изменения статуса государственных эталонов, носящих ярко выраженный узкоотраслевой характер, на отраслевой. Более того, в плане мероприятий по реализации Стратегии обеспечения единства измерений прямо указано: «Создать отраслевые системы обеспечения единства и требуемой точности измерений» в Минприроды России. И далее, «Разработать и вести реестр отраслевых эталонов единиц физических величин, измеряемых при геологическом изучении недр».

К сожалению, документ типа «стратегия» - это всего лишь общий недетализированный план деятельности, охватывающий длительный период времени. В то время как закон - нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой. Остается воплотить идеи, заложенные в «Стратегии обеспечения единства измерений в России до 2015 года» в отношении отраслевых систем метрологического обеспечения, в нормы закона.
Отраслевые системы обеспечения единства измерений, если они будут созданы, с учетом того, что возглавлять их должны профилирующие ведомства, это тоже, в некотором смысле, государственные системы. Органы исполнительной власти, представляющие ведомства или целые отрасли, находятся на той же иерархической ступени в системе управления,что и Росстандарт или Минпромторг России. Функции Росстандарта в этом случае, как и ранее, могли бы состоять в признании компетентности соответствующих отраслевых систем в закрепленной области измерений.


Добавить комментарий


Главная страница » Каталог статей » О законодательстве » М.Г. Абросимов, A.M. Блюменцев, B.C. Симаков, А.В. Стакло, Размышления о законе "Об обеспечении единства измерений" и его применении в геологической отрасли