Поиск по сайту:
Главная страница » Каталог статей » Статьи о МО » Генкина Р.И., начальник отдела ФГУП «ВНИИМС», "Калибровка и аккредитация: хроника развития взаимосвязей. Часть 2"

Калибровка и аккредитация: хроника развития взаимосвязей. Часть 2.




Генкина Р.И., начальник отдела ФГУП «ВНИИМС»


Часть 2

24 января 2011 г. вышел Указ Президента Российской Федерации № 86 «О единой национальной системе аккредитации» [1], при этом целью издания данного правового акта являлось «повышение эффективности государственного управления в сфере аккредитации», т.е. речь должна была идти о государственном регулировании, и, следовательно, распространяться на сферы государственного регулирования.

В соответствии с данным Указом была создана Федеральная служба по аккредитации в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации, на которое возлагались функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере аккредитации.

В Указе были также перечислены 3 группы объектов, деятельность которых подлежит аккредитации, а именно:

  • органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия (за исключением оборонной продукции и ей подобной);
  • граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю (в соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [2]; 
  • экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий.

Следует подчеркнуть, что в данном Указе нет ни слова об обеспечении единстваизмерений и неуказан ни один вид деятельности и ни один субъект, осуществляющий деятельность так или иначе связанную с обеспечением единства измерений или с подтверждением прослеживаемости измерений.

Следующим нормативным правовым документом, вышедшим в развитие Указа Президента Российской Федерации от 24 января 2011 г. № 86, явилось Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. № 845 «О Федеральной службе по аккредитации», утверждающее Положение о Федеральной службе по аккредитации» [3]. В данном документе полномочия Федеральной службы по аккредитации также ограничивались тремя пунктами, перечисленными в Указе Президента, но третий пункт, касающийся экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти, был разбит на шесть подпунктов, среди которых появилось: «юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на право выполнения работ и (или) оказания услуг в области обеспечения единства измерений, за исключением обеспечения единства измерений при осуществлении деятельности в области обороны и безопасности государства».

Не углубляясь в общую нелогичность пункта, касающуюся проведения аккредитации, где в первом подпункте определены все органы по сертификации и испытательные лаборатории (кроме относящихся, условно говоря, к обороне), а в подпункте «эксперты и экспертные организации» вдруг появляются какие-то конкретные испытательные лаборатории (зерна, крупы и т.п.) и конкретные органы сертификации, попробуем разобраться с обеспечением единства измерений и подтверждением метрологической прослеживаемости.

Если логически следовать тексту, получается, что юридические лица и индивидуальные предприниматели должны аккредитоваться на право выполнения работ в области обеспечения единства измерений в качестве экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти. Тут целый ряд нелепостей, показывающий отсутствие понимания сути работ по обеспечению единства измерений.

Во-первых, ни поверка средств измерений, ни проведение испытаний средств измерений с целью утверждения типа, ни аттестация методик выполнения измерений, ни калибровка не являются экспертными работами, т.к. эксперт - это специалист, приглашаемый или нанимаемый за вознаграждение, для выдачи квалифицированного заключения или суждения по вопросу, рассматриваемому или решаемому другими людьми, менее компетентными в этой области.

Во-вторых, в общем случае, эти работы проводятся не по инициативе каких-либо «федеральных органов исполнительной власти». Иначе говоря, никакие федеральные органы исполнительной власти не привлекают в качестве экспертов и экспертных организаций юридические лица и индивидуальных предпринимателей для проведения работ по поверке средств измерений, испытаниям средств измерений, аттестации методик выполнения измерений или калибровки средств измерений. Приходится констатировать, что данный фрагмент нормативного правового акта сформулирован в виде, мягко говоря, не доступном для однозначного понимания.

Читаем следующий пункт, в котором говорится, что Федеральная служба по аккредитации ведет Реестры:

органов по сертификации и испытательных лабораторий;

граждан и организаций, привлекаемых к проведению мероприятий по контролю (по всей видимости, государственному);

реестров деклараций о соответствии и сертификатов соответствия.


Здесь не упомянут ни Реестр экспертов и экспертных организаций; ни Реестр аккредитованных юридических лицах и индивидуальных предпринимателях в области обеспечения единства измерений. Эти вопросы повисают в воздухе, что говорит о том, что предлагаемая схема не была продумана до конца, т.к. не имела, на самом деле, до конца продуманной цели. Не были выявлены недостатки, для исправления которых надо было менять устоявшийся порядок, не была учтена специфика деятельности в области
обеспечения единства измерений и один из её важнейших элементов - подтверждение прослеживаемости измерений.

Следующим нормативным правовым актом, регулирующим отношения в области аккредитации, является Постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2012 г. № 510 «Об утверждении Правил формирования и ведения реестра органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) и реестра экспертов по аккредитации, а также предоставления содержащихся в них сведений» [4]. В этом документе, как видно из названия, частично исправлен недостаток предыдущего нормативного правового акта -указан Реестр экспертов, правда появляется новый термин «эксперт по аккредитации», определение которого отсутствует. Что за эксперт, кто им может быть, каковы его функции и полномочия? Информация в правовом акте о неком реестре появилась, а определения объектов, заносимых в реестр - нет.

В разделе данного документа, посвященном формированию и ведению реестра экспертов по аккредитации, появляются новые термины без определений, что допускает совершенно свободное их толкование. Например, «решение об аттестации эксперта», «свидетельство об аттестации эксперта», «область аттестации эксперта по аккредитации».

19 июня 2012 г. выходит Постановление Правительства Российской Федерации № 602 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, аттестации экспертов по аккредитации, а также привлечении и отборе экспертов по аккредитации и технических экспертов для выполнения работ в области аккредитации», утверждающее «Правила аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, аттестации экспертов по аккредитации, а также привлечения и отбора экспертов по аккредитации и технических экспертов для выполнения работ в области аккредитации» [5]. Одним из важнейших пунктов данного Постановления, является пункт2, гласящий «Установить, что документы об аккредитации, выданные до вступления в силу настоящего постановления, сохраняют силу до окончания срока их действия», что позволило сохранить для некоторых организаций имеющиеся полномочия на ближайшее время (теоретически до 19 июля 2017 года).

Текст Постановления Правительства четко соответствует своему названию: речь идет об органах по сертификации; испытательных лабораториях (естественно, обслуживающих органы по сертификации) и экспертах по аккредитации (по всей видимости, экспертов по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий).

Рассмотрим утверждаемые данным Постановлением «Правила аккредитации» с той точки зрения, что они практически без изменений могут быть переписаны в «Правила аккредитации в области обеспечения единства измерений».

Во-первых, появились определения ряда терминов, например «аттестация экспертов по аккредитации» - это подтверждение соответствия физического лица установленным требованиям и признание его компетентности участвовать в работах по аккредитации; термина «область аттестации» - сфера деятельности эксперта по аккредитации, в отношении которой его компетентность подтверждена свидетельством об аттестации эксперта по аккредитации. Правда не оговорено, что такое «сфера деятельности эксперта», сколько их, каковы их границы?

Появился термин «технический эксперт» Из определения ясно, что никакой аттестации данное физическое лицо не подлежит, оно просто должно обладать специальными знаниями, необходимыми для экспертизы соответствия заявителей «...установленным критериям аккредитации».

В Правилах четко устанавливаются сроки проведения различных этапов работ по процедуре аккредитации. Так, Федеральная служба по аккредитации отводит себе 15 рабочих дней со дня приема заявления на издание приказа о назначении комиссии (члены которой могут быть отклонены заявителем). На переговоры по изменению состава комиссии Правила отводят 9 рабочих дней. При этом экспертиза представленных заявителем документов и сведений осуществляется в срок, не превышающий 30 рабочих дней со дня приема заявления об аккредитации.

Таким образом, на экспертизу представленных документов, осуществляемую группой экспертов, отводится в лучшем случае 15 дней (без учета времени передвижения их в пространстве, не смотря на то, что, как правило, материалы представляются на бумажных носителях), а в худшем случае - 6 дней.

(Заметим, что только сама Область аккредитации крупных поверочных или калибровочных лабораторий, таких как государственные региональные центры метрологии, может
занимать до 50-60 страниц, при этом приложения, в которых приводятся доказательства метрологической прослеживаемости, займут 100-150 страниц).

Важными элементами, которые нельзя не учитывать при оценке реальности сроков выполнения работ по аккредитации, являются следующие факторы:

а) эксперты могут и будут выполнять работы по экспертизе материалов только после получения официальной заявки от Заявителя на осуществление соответствующей экспертизы (иначе они могут быть обвинены в выполнении «навязанной услуги»), а также после заключения соответствующих договоров с Заявителем. Всё это требует дополнительного времени, учитывая, что Заявитель не предупрежден о том, что работы по аккредитации потребуют от него неких материальных затрат, кроме госпошлины, которую он уже заплатил, и он может быть не готов к дополнительным тратам. Переговоры с Заявителем также требуют времени.

б) эксперты работают на своих основных работах (предприятиях, учреждениях), а их участие в работах по аккредитации определяется случайным образом, не может заранее планироваться, и поэтому оно, как правило, всегда накладывается на основную работу, которую не всегда можно отложить, будь то хоздоговорная работа с четко оговоренными сроками и оплаченная другим Заказчиком, или бюджетная работа, оплачиваемая из госбюджета. Таким образом, определяемые Правилами сроки не имеют ничего общего с реальностью, если под понятием «работы по аккредитации» понимать действительно работу, а не штампованные бюрократические отписки, которые в области обеспечения единства измерений могут привести к непредсказуемым последствиям.

Правила устанавливают продолжительность выездной проверки не более 20 рабочих дней (4 рабочие недели).

Учитывая уже упоминаемые выше факторы, трудно признать и этот срок реальным. Предприятие-Заявитель должно оплатить транспортные расходы комиссии в составе 2-3 экспертов по аккредитации и 2-3 технических экспертов, (при этом избежать эти расходы, как правило, не удается, т.к. для обеспечения принципа независимости и беспристрастности экспертов желательно, чтобы эксперты были из другого региона), командировочные расходы, проживание в гостинице, зарплату экспертов (4 тыс. рублей/раб. день) и накладные расходы. И, при желании комиссии, всё это можно растянуть на календарный месяц. Данное положение, противоречащее здравому смыслу, возникло из-за того, что Правила не содержат четкого указания цели первого этапа проверки (назовем его, экспертиза материалов) и второго этапа -выездной проверки.

Цель первого этапа - документарная проверка всех исчерпывающих материалов, подтверждающих компетентность Заявителя в соответствии с Областью аккредитации, на которую он претендует. (В случае обеспечения единства измерений одним из основных элементов является доказательство метрологической прослеживаемости измерений). Документарная проверка, включающая анализ Руководства по качеству, всех официальных документов, подтверждающих факты соответствия установленным требованиям, является сложной, кропотливой работой, требующей во многих случаях неоднократного дистанционного общения с Заявителем для выяснения, уточнения тех или иных фактов, для получения недостающей информации и т.п. Она требует времени, соответствующей компетентности эксперта и его полной погруженности в материал. Единственно, чего она совершенно не требует при современных средствах коммуникации и возможности передачи по электронной почте любых материалов - это присутствия эксперта на территории Заявителя.

Цель выездной проверки - выборочная проверка соответствия фактического состояния ресурсов, системы обеспечения качества заявленному в представленных Заявителем материалах. И как бы не была велика Область аккредитации, проверка не может и не должна быть сплошной, она может быть только выборочной и никак не может и не должна длиться месяц.

Следует отметить ещё один момент, снижающий значимость выездной проверки. Допустим, если речь идет о первичной аккредитации на техническую компетентность в выполнении работ по поверке. Такая аккредитация на самом деле носит разрешительный характер, т.е. является аналогом лицензии. Следовательно, до получения Аттестата аккредитации Заявитель не может не только осуществлять работы по поверке, но и не может даже заключать договора на проведение этих работ. Отсюда следует, что Заявитель, в общем случае не сможет продемонстрировать комиссии ни саму процедуру выполнения работ (у него нет объектов применения своей компетентности), ни систему обеспечения
качества в действии, т.к. она существует только на бумаге и пока не действует.

Наконец, последним фактором, ставящим под сомнение заявленную в Правилах длительность выездной проверки, является факт маловероятности того, что найдутся такие руководители организаций, получивших статус экспертных организаций, которые с энтузиазмом отнесутся к отсутствию на рабочих местах 5-6 человек высокой квалификации (экспертов) в течение месяца, причем по нескольку раз в год.

Рассмотрим положения Правил, касающиеся инспекционного контроля, а вернее

- порядка подтверждения аттестатов аккредитации. Не разделяя по тексту сферы государственного регулирования и сферы, на которые государственное регулирование не распространяется, разработчики документа однозначно дают понять, что никаких принципиальных различий в части процедуры аккредитации здесь нет, таким образом, в соответствии с п. 44, подтверждение аттестата аккредитации на деятельность как в сферах, так и вне сфер государственного регулирования, подлежит государственному контролю (надзору). Иными словами, данный пункт, при отсутствии уточняющих дополнений, противоречит как Закону «Об обеспечении единства измерений» [6], так и Закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [2], что на практике может привести к серьезным конфликтным ситуациям между органами госнадзора, воспринимающими этот пункт буквально, и предприятиями, осуществляющими деятельность вне сфер государственного регулирования.

Следующая неоднозначность появляется при установлении сроков проведения инспекционного контроля (п. 45): первый инспекционный контроль осуществляется в течение 
1 года с даты аккредитации. Иными словами - не позднее, чем по прошествии 1 года, т.е. может и раньше. Предприятие только начало осуществлять деятельность, на которую оно аккредитовалось, только стало «зализывать раны», нанесенные процедурой аккредитации, как ему опять грозит оплата «выездной экспертизы». Чего стоиттогда заключение комиссии по аккредитации о соответствии критериям аккредитации, если уже через полгода может приехать следующая комиссия? (На наш взгляд, стандартный срок осуществления первого инспекционного контроля должен быть 1,5 года, за исключением каких-то специально оговоренных случаев. При этом в Акте проверки (п. 26) должен быть указан ориентировочный срок проведения инспекционного контроля, т.к. предприятие должно заранее предусмотреть предстоящие дополнительные расходы).

В соответствии с этим же пунктом «основанием для включения аккредитованного лица в ежегодный план инспекционного контроля ... является истечение 2 лет с даты окончания последнего инспекционного контроля аккредитованного лица». Здесь вызывает недоумение слово «последнего». Попробуем вспомнить арифметику. Если всё «по-хорошему», то первый инспекционный контроль через 1 год, второй - ещё через 2 года (итого прошло 3 года). Аттестат дан на 5 лет, следовательно, через два года должна быть пе-реаккредитация, которая в соответствии с п. 42 осуществляется в том же порядке, что и аккредитация. Иными словами, всего инспекционных контролей должно быть два: первый и второй, которые нет никакой необходимости называть «последними», иначе может возникнуть впечатление, что кроме первого и второго может быть ещё какой-то. Рассмотрим ситуацию, при которой первый инспекционный контроль проведен до истечения 1 года с даты аккредитации (допустим через полгода). Тогда второй инспекционный контроль обязан быть проведен через 2.5 года с даты аккредитации и появляется возможность проведения третьего инспекционного контроля через 4,5 года... А через полгода предприятию опять надо проходить (по полной) процедуру аккредитации. Абсолютно ясно, что надо четко ограничить количество инспекционных контролей - не больше 2-х за срок аккредитации. Оптимальная периодичность их осуществления: первый - через 1.5 года с даты аккредитации, второй - через 1,5 года после первого. И следующие два года до окончания срока аккредитации предприятие работает, не отвлекаясь на оплату «выездных экспертиз».

В разделе IV «Порядок приостановления и прекращения действия аттестата аккредитации» снова появляется норма, которая не может распространяться на виды деятельности, не входящие в сферы государственного регулирования, а именно: приостановление действия аттестата аккредитации возможно по причине проведения работ (оказания услуг) по подтверждению соответствия, не входящих в область аккредитации аккредитованного лица (п. 51). Данная формулировка не несет противоречий только в том случае, если аккредитация носит разрешительный характер. В сфере же добровольной деятельности аккредитованное лицо может осуществлять любую деятельность, не запрещенную действующим законодательством, оно просто не должно при этом ссылаться на аттестат аккредитации и пользоваться атрибутами, предоставленными органами по аккредитации. Только в этом случае орган по аккредитации может считать это нарушением и может применить какие-то санкции.

Указанное противоречие в той же мере повторяется в п. 58 при принятии решения о прекращении действия аттестата аккредитации.

Пункт 96 регламентирует порядок отбора экспертов по аккредитации, который осуществляется из реестра экспертов по аккредитации путем случайной выборки с использованием автоматизированной информационной системы с учетом области аттестации экспертов по аккредитации, места их проживания, степени занятости в работах по аккредитации. Реализация данного порядка представляется довольно проблематичной с учетом того, что эксперты являются сотрудниками каких-то учреждений и не обладают достаточной степенью самостоятельности и независимости от собственного начальства и от сроков и объемов выполняемой ими основной работы. Отсутствие института экспертных организаций с указанием их статуса, прав и обязанностей, выполнение которых гарантируется руководителями этих организаций, может привести к ситуации, когда высококвалифицированные эксперты, востребованные в своей основной деятельности, вынуждены будут время от времени отказываться от участия в работах по аккредитации (по собственной инициативе или по требованию своего руководства, не заинтересованного в проведении этих работ), в результате чего будут лишены свидетельства эксперта по аккредитации, что естественно скажется на общем уровне проведения работ по аккредитации и работ, осуществляемых аккредитованными лицами.

Теперь рассмотрим помещенный на сайте Росаккредитации проект «Положения о системе аккредитации в области обеспечения единства измерений (проект Приложения к Постановлению Правительства Российской Федерации) [7]

Термин «система аккредитации в области обеспечения измерений» появился в ст. 19 Федерального Закона «Об обеспечении единства измерений» без определения. Ни в одном нормативном правовом документе, регламентирующем деятельность Федеральной службы по аккредитации, никакого упоминания о подобной системе нет. Более того, как мы уже проанализировали выше, область обеспечения единства измерений упоминалась в нормативных правовых документах только один раз в [3] причем в странном контексте в пункте «эксперты и экспертные организации», что никак не соответствует понятию «система аккредитации в области обеспечения единства измерений». Само Положение

о Федеральной службе по аккредитации не предполагает разделения её на какие-то системы и подсистемы. Иными словами, область обеспечения единства измерений является абсолютно инородной областью, подводить которую под юрисдикцию Федеральной службы по аккредитации первоначально и не предполагалось. Предлагаемый проект Положения о системе аккредитации в области обеспечения единства измерений предназначен для того, чтобы каким-то образом легитимизировать деятельность по аккредитации в области обеспечения единства измерений, закрепив её за Росаккредитацией, но оно само по себе не легитимно.

Текст проекта Положения почти слово в слово повторяет текст Правил аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, аттестации экспертов по аккредитации, а также привлечения и отбора экспертов по аккредитации и технических экспертов для выполнения работ в области аккредитации, допуская только в 2-3 пунктах какие-то отступления от них. Например, в тексте отсутствует термин «технические эксперты», участие которых при оценке компетентности деятельности в области обеспечения единства измерений во многих случаях необходимо.

В разделе «Структура системы аккредитации в области обеспечения единства измерений, порядок определения критериев аккредитации» перечислены участники Системы аккредитации в области обеспечения единства измерений, где появился новый участник, неупомянутый в предыдущих документах, а именно: научно-технический совет по аккредитации в области обеспечения единства измерений при Федеральной службе по аккредитации. Но ни его функции, ни полномочия, ни степень участия в процедуре аккредитации не указаны. Больше данный орган по тексту не упоминается, что говорит о том, что даже если этот совет будет организован, он не будет иметь никакого влияния на функционирование данной «Системы аккредитации».

Критерии аккредитации в области обеспечения единства измерений, в соответствии с проектом Положения, устанавливаются Министерством экономического развития РФ. Но в соответствии с Положением о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации [8] за выработку государственной политики и нормативно-пра-вовое регулирование в области обеспечения единства измерений в стране ответственен Минпромторг, кому же как не ему, учитывая специфику деятельности по обеспечению единства измерений, следовало разрабатывать критерии аккредитации?

Почти все недостатки Правил аккредитации, рассмотренные ранее, перешли в данный проект, однако появились и некоторые дополнения.

Так, например, в п. 52 уже четко сказано, что государственный контроль (надзор) проводится Федеральной службой по аккредитации. Иными словами государственный надзор за субъектами деятельности в области обеспечения единства измерений осуществляет Федеральная служба по аккредитации, которая, по большому счету некомпетентна в этой деятельности без привлечения сторонних экспертов.

Также трудно понять, если та же служба осуществляет аккредитацию, инспекционный контроль, зачем нужен ещё государственный надзор? Не является ли это надзором за собственной деятельностью, мол, хорошо ли мы аккредитуем?

Наконец, не является ли это пересечением с деятельностью государственного метрологического надзора, что есть прямое нарушение закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Интересно отметить, что если в Правилах эксперт лишался Свидетельства об аттестации, если он неоднократно в течение 1 года отказывался от участия в работах по аккредитации и не представлял документы, подтверждающие наличие оснований для отказа, то в проекте Положения от него уже никто не ждет обоснований и он лишается Свидетельства автоматически.

В проекте Положения появляется раздел, которого не было в Правилах, это «Порядок оплаты работы экспертов, привлекаемых Федеральной службой по аккредитации на договорной основе».

В этом разделе два пункта. Оба касаются государственного контроля (надзора). Суть их в том, что в этом случае оплата участия экспертов осуществляется из госбюджета. Но это четко сказано в [2], и об этом можно бы не писать, т.к. ничего другого и быть не может. Но кто, когда, как оплачивает работы экспертов при процедурах аккредитации и инспекционных контролей - остается за кадром.

Главный недостаток этого проекта - отсутствие упоминаний о цели создания системы аккредитации в области обеспечения единства измерений, специфики этой системы, её главного стержня - обеспечения метрологической прослеживаемости измерений, наконец, разграничения понятий аккредитации в сфере государственного регулирования, носящей разрешительный, «лицензионный» характер, уполномочивающий юридические лица и индивидуальных предпринимателей выполнять государственную услугу, и в добровольной сфере, такой как калибровка.

Рассмотрим проект приложения к приказу Минэкономразвития России «Критерии аккредитации в области обеспечения единства измерений».

Данный проект действительно разработан в большом приближении к ГОСТ ИСО/МЗК 17025-2009. «Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий» [9], тем не менее, имеет ряд недостатков редакционного и смыслового характера. Например:

1) В тексте появляется термин «Руководство по качеству», но что это за документ, определение этого термина, не приводится. Более того, не приводится полное название и назначение этого документа, что чревато серьезными недоразумениями. На самом деле полное название данного документа должно быть - Руководство по качеству организации и выполнения того или иного вида деятельности в области обеспечения единства измерений (аттестации методик измерений, поверки СИ и др.), на выполнение которого подана заявка на аккредитацию. Типичная ошибка Заявителей - представлять на экспертизу Руководство по качеству метрологической службы, во многих случаях повторяющее Положение о метрологической службе.

Назначение Руководства по качеству организации и выполнения того или иного вида деятельности в области обеспечения единства измерений - описание всех факторов и процедур, обеспечивающих выполнение установленных к данному виду деятельности требований, с приведением всех имеющихся фактических доказательств.

2) Требование п. 3.3 по предоставлению трудовых книжек или их копий, на наш взгляд, превышает полномочия экспертов по аккредитации, не входит в их компетенцию и практически не реализуемо на практике, т.к. Трудовые книжки находятся у администрации предприятия, а проверка осуществляется на месте проведения работ.

3) П. 3.5, регламентирующий требования к наличию помещений по месту осуществления деятельности в области аккредитации, на праве собственности или на ином законном основании, предусматривающем право владения и (или) пользования, не охватывает работы, выполняемые в помещении заказчика, на месте эксплуатации средств измерений, применения методик измерений, проведения испытаний ИИС на месте их монтажа. В этих случаях для обеспечения метрологической прослеживаемости измерений требования должны предъявляться не к помещениям, а к условиям проведения работ, обеспечивающим установленные требования.

4) П. 4.2.1 вводит понятие «область применения системы менеджмента качества», которая распространяется на «места осуществления деятельности в области аккредитации», что неправильно, т.к. система обеспечения качества распространяется на саму деятельность по обеспечению единства измерений, а не на какие-то ограниченные территории.

5) В предлагаемой структуре Руководства по качеству отсутствуют разделы, регламентирующие порядок приема и регистрации объектов, подлежащих той или иной метрологической процедуре (испытания СИ с целью утверждения типа, аттестации методик измерений, поверка СИ и т.д.), а также порядок проведения этих работ, т.е. той основной деятельности, качество выполнения которой и должно гарантировать Руководство по качеству. (Следует отметить, что тот же недостаток есть и в ИСО/МЗК 17025. Но там это оправдано, т.к. стандарт называется «Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий», здесь же речь идет о том, как обеспечить соответствие этим требованиям).

6) В особых требованиях при выполнении работ по аттестации методик (п. 5.1) (пропущено - измерений) указано, что в Руководстве по качеству должны быть «правила исследования и подтверждения соответствия аттестуемой методики - показателям точности результатов измерений и способов обеспечения достоверности измерений установленным обязательным метрологическим требованиям к измерениям». Данная фраза, содержащая целый ряд терминов, таких как «достоверность измерений», «способы обеспечения достоверности измерений», не имеющих ни словесных, ни математических определений, может оказаться совсем не безобидной, если это рассматривать как обязательное формальное требование, предъявляемое при аккредитации. В этом смысле любое требование, допускающее неоднозначное толкование, может привести к субъективизму при оценке любой деятельности Заявителя со стороны эксперта по аккредитации.

7) В требованиях по выполнению работ по аттестации методик (измерений) отсутствуют требования по владению методами и способами оценки влияния на неопределенность результатов измерений условий выполнения измерений, характеристик и особенностей объекта измерений и других влияющих факторов, а также владение методами статистической обработки результатов наблюдений. Даже в неформальном виде отсутствуют какие-либо требования к научно-техническо-му потенциалу Заявителя, а ведь речь идет о подтверждении компетентности в аттестации абсолютно новых МВИ, нового научно-техни-ческого продукта, используемого в сфере государственного регулирования, т.е. при обеспечении безопасности, защиты окружающей среды и т.п. и т.д.

8) В особых требованиях при выполнении работ по испытаниям стандартных образцов произошла, на наш взгляд, некоторая путаница понятий «испытания» стандартных образцов и «производство» стандартных образцов. Осуществлять эти деятельности может не одно и то же лицо, и поэтому нельзя требовать от «испытателя» наличия «системы качества производства стандартных образцов (п.6.5). Опять, казалось бы, безобидный пункт может превратиться в череду недоразумений: «производитель» не обязан передавать на руки «испытателю» свою «систему качества» (это может быть его ноу-хау); что «испытатель» должен делать с «системой качества», если её ему передали? Нигде в НД экспертиза «системы качества», осуществляемая «испытателем», не предусмотрена; наконец, каковы последствия этой экспертизы, если она таки будет проведена? Это ещё один пример того, как любая плохо продуманная фраза нормативного правового документа может иметь довольно тяжелые последствия.

9) К разделу «Особые требования к выполнению работ по испытаниям средств измерений» замечания во многом повторяют замечания п.7, по аттестации методик измерений. Разработчики «критериев» почему-то забыли, что деятельность по аттестации методик измерений, испытаниям средств измерений и стандартных образцов является в большинстве случаев научно-технической деятельностью, и компетентность в осуществлении этой деятельности следует оценивать в первую очередь с этой точки зрения.

10) К основным замечаниям к разделу «Особые требования при выполнении работ по поверке средств измерений и калибровке средств измерений» следует отнести объединение критериев осуществления этих двух различных видов деятельности в один раздел. В чем же различия:

а) поверка - это государственная услуга, в соответствии с чем государство посредством аккредитации уполномочивает аккредитованное лицо выполнять эту функцию от имени государства;

калибровка - добровольная деятельность. Государство в ней ни в каком виде не участвует. Аккредитация никаких дополнительных прав давать не может. Устанавливать какие-то технические барьеры для неаккредитованных лиц от имени государства - это значит препятствовать свободе предпринимательства. Объекты, которые подвергались калибровке, не входят в сферы государственного регулирования.

б) поверка - оценка соответствия СИ установленным требованиям. Здесь есть один субъект - поверитель, и есть четко установленные при испытаниях с целью утверждения типа СИ требования.

При калибровке, кроме субъекта-калибровщика, появляется субъект, влияние которого на результаты работы категорически невозможно при поверке, а именно - клиент, заказчик калибровки. И здесь тот самый случай, когда «клиент всегда прав». Он может установить свои требования к средству измерений; он может внести изменения в методику калибровки, в условия проведения калибровки; он может потребовать определить оптимальный межкалибровочный интервал с учетом конкретных условий эксплуатации и т.д. и т.п. Ко всему этому калибровщик должен быть готов, и это не может не отразиться на критериях компетентности, предъявляемых к калибровочной лаборатории,

в) особые требования к доказательствам прослеживаемости измерений.

Данная проблема для поверки СИ решена априори. При внесении СИ в Федеральный реестр в описании типа СИ в обязательном порядке находится методика поверки, в которой указываются средства поверки - эталоны, четко привязанные к Государственным поверочным схемам.

В общем случае при калибровке никакого заранее разработанного документа, доказывающего прослеживаемость результатов калибровки, нет. По большому счету может и не быть государственных поверочных схем, и калибровщику самому надо разрабатывать так называемые иерархические схемы передачи размера единицы. И он должен это уметь, т.е. это является одним из требований к его компетентности;

г) ни к одному средству измерений, подлежащему поверке, ни в одной методике поверки нет требований по оценке неопределенности результатов измерений, получаемых с помощью данного средства измерений.

При калибровке данная задача возникает все чаще и чаще, решение её требует применения научных методов и основ и особых доказательств компетентности.

Общим недостатком Критериев является то, что они распространяются на всех субъектов, осуществляющих деятельность по обеспечению единства измерений, вне зависимости отчисленности персонала, выполняющего эти работы (это может быть один человек - индивидуальный предприниматель, и огромная сетевая компания) и от характера осуществляемой деятельности (для собственных нужд или для сторонних предприятий), что полностью формализует деятельность экспертов по аккредитации и может привести к одному из двух вариантов: аккредитация всех подряд, не взирая на соответствие критериям аккредитации или отказ в аккредитации подавляющего большинства Заявителей по причине формального несоответствия критериям аккредитации.

Итак, мы рассмотрели и проанализировали все действующие в настоящий момент нормативные правовые акты, имеющие хоть какое-то отношение к аккредитации в области обеспечения единства измерений. А вернее, показали их отсутствие, с одной стороны, и, с другой стороны, глубокое несовершенство проектов, которые вот-вот могут закрыть эту «дыру». Но вот что самое удивительное: полное отсутствие нормативно-правовой базы не мешает государственному органу -Росаккредитации уже в течение 2-х лет осуществлять эту работу! И никого это не смущает: ни Росаккредитацию, ни заявителей, ни экспертов. Кто бы объяснил - почему?

В следующей части статьи мы рассмотрим, есть ли какая-то альтернатива?


Список литературы

1. Указ Президента Российской Федерации от 24 января 2011 г. № 86 «О единой национальной системе аккредитации».

2. Федеральный Закон от 24 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. № 845 «О Федеральной службе по аккредитации».

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2012 г. № 510 «Об утверждении Правил формирования и ведения реестра органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) и реестра экспертов по аккредитации, а также предоставления содержащихся в них сведений».

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 602 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, аттестации экспертов по аккредитации, а также привлечении и отборе экспертов по аккредитации и технических экспертов для выполнения работ в области аккредитации», утверждающее Правила аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, аттестации экспертов по аккредитации, а также привлечения и отбора экспертов по аккредитации и технических экспертов для выполнения работ в области аккредитации».

6. Федеральный закон Российской Федерации от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений».

7. Положение о системе аккредитации в области обеспечения единства измерений (проект Приложения к Постановлению Правительства Российской Федерации).

8. Положение о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 438).

9. ГОСТ ИСО/МЭК17025-2009. Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий (введен в действие Приказом Росстандарта от 04.04.2011 № 41-ст).


Добавить комментарий


Главная страница » Каталог статей » Статьи о МО » Генкина Р.И., начальник отдела ФГУП «ВНИИМС», "Калибровка и аккредитация: хроника развития взаимосвязей. Часть 2"